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　　旧《矿法》对矿业用地的取得方式没有作出专门规定。实践中，矿业用地通常遵循《土地管理法》的规定，即勘查用地通过临时用地的方式获得，而采矿用地则按照工业用地采用招标、拍卖或挂牌的方式出让（由于矿产资源通常探明于非城市地区，对于所涉农村集体土地，还涉及集体土地征收并转为国有建设用地的复杂流程）。然而近年来，国家耕地保护政策的日趋严格、供地计划指标的有限控制及矿业用地审批与矿业权审批不相协调，导致土地供需矛盾已经成为制约矿企生产和发展的一大难题。大量调研发现，矿业用地已经成为限制矿企发展的因素之一，矿企因为用地问题延缓投产周期、增加建设成本、制约规模扩张等现象在实务中屡见不鲜，违法用地是诸多矿企悬在头上的达摩克利斯之剑，随时都有可能被挥下。新《矿法》针对这一问题，借鉴了世界上大多数国家的做法，在第三十四条首次对矿业用地进行了专门规定。

　　2024年11月8日，全国人大常委会审议通过了修订后的新《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称“新《矿法》”），新《矿法》对现行有效的《中华人民共和国矿产资源法》（2009年修正）（以下简称“旧《矿法》”）规定进行了重大修订。此前，笔者已发表专题文章《〈中华人民共和国矿产资源法〉2024修订解读（附条文对比）》，对新、旧《矿法》修订内容进行全面展示。本文将重点解读新、旧《矿法》在矿产资源安全、用地问题等十大方面发生的重大变化并深度剖析，以飨读者。

　　探矿权转采矿权（以下简称探转采）是指探矿权人在完成矿产资源勘查后，根据法律法规规定的程序，申请将探矿权转换为采矿权的过程。

　　在旧《矿法》探矿权人具有优先权的语境下，探矿权人已探明矿产资源储量并且符合采矿权申请条件的，在同等条件下可优先取得采矿权。新《矿法》的探采“直通车”制度，核心是将探矿权人同等条件下的“优先取得”调整为直接“依法取得”，从优先性到更强调排他性，体现了矿业权人对所占有、使用的矿产资源所享有的排他性支配权利之特征，也将在探转采环节的矿政管理方面带来巨大影响。

　　基于历史原因，我国长期实行勘查、开采分离机制，自2006年出台《国务院关于加强地质工作的决定》[1]（国发〔2006〕4号，已失效）开始，明确鼓励矿山企业加强勘探和开采的综合能力、推行探采结合机制，而探矿权人优先权即为该机制提供了法律层面的保障。

　　新《矿法》拟构建新的矿政管理法律制度，在多个方面对探采合一、探采整体性改革进行深化：首先，用“矿业权”的概念来统称探矿权、采矿权[2]，改变长期以来探矿权、采矿权被人为地割裂为不同权利的模式，意在将探矿权、采矿权视为一个整体，而探矿权、采矿权是为矿业权的不同阶段；其次，新《矿法》明确规定了矿业权人享有的权利内容——“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利”；这一整体化改革，为探采直通车制度的建立提供了理论基础和制度依据。

　　在旧《矿法》规定探矿权人享有优先权的语境下，探矿权人对矿政管理部门享有优先缔约的请求权。然而，矿政管理部门除需保障探矿权人优先权得以行使外，还负有审查探矿权人是否具备获得采矿权资质条件的重要义务。因此，在旧《矿法》法律框架下，除油气矿产资源在特定阶段呈现探采合一等特殊情形外，申请探转采的探矿权人应编制矿山可行性研究报告及设计、矿产资源储量报告、矿产资源开发利用方案、环境影响评价报告、安全评价报告、矿山地质环境保护与土地复垦方案等法定申请文件，并分别履行相应的审批程序，以作为其具备获得采矿权的各项资质条件的证明。大致包括：

　　根据自然资源部发布的“新矿产资源法的十大亮点”，新《矿法》对探矿权转采矿权施行“直通车”改革后，拟取消对矿山开发利用方案的审批，未提及其他法定审批事项是否可能取消或调整。笔者理解，新《矿法》废除过往采矿许可证“一证载两权”的管理模式，将采矿权的物权登记与采矿行政许可分置，则采矿权证与采矿许可证的前置审批事项必将有所区分。而上文所列示的各项审批多系对采矿人资质条件、开发利用方案的确认，其调整或取消对探采直通车模式下探矿权人依法取得采矿权不应产生实质阻碍，但参见本文“变化9：‘权’‘证’合一到分离——物权与行政许可的松绑”部分对权证分离制度的探讨，包括开采方案审批在内的各项审批仍将继续作为采矿人申请采矿许可证的前置要件。[3]

　　除矿产资源开发利用方案外，采矿权取得前置事项以及采矿许可前置事项应予区分，特别是涉及需跨部门如环保、安全、自然资源进行统筹协调的事项，有待以配套法规、规章等方式予以明晰，以期为新《矿法》落地实践提供具体参考。

　　“探矿权保留”并非新名词，但在旧《矿法》及其配套《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）》与新《矿法》语境下的含义不尽相同。

　　在旧《矿法》及其配套政策法规框架下，探矿权人已探明可供开采的矿产资源后，基于进一步详勘、可研、融资以及转采所需资质条件的准备工作的需要，可以申请探矿权保留，其结果通常或为保留期限内转采（拟自行开采），或保留期限内转让（拟转予他人开采），或探矿权因保留期届满而注销，或在自然资规〔2023〕4号文件规定[4]的“非矿业权人自身原因不能转采矿权”的特殊情形下、申请延续探矿权并继续开展勘查工作。

　　新《矿法》创新性地实施探采直通车制度，原先为探矿权人优先权的实现而设立的探矿权保留制度已不能适应新法的需要，其修改既是探采直通车制度配套联动的需要，也是强化物权保护的体现。笔者梳理如下。

　　探采直通车制度下，探矿权人在探明可供开采的矿产资源后可以依法转为采矿权，先行完成物权登记，无论拟自行开采或由他人开采，均可在开采许可证颁发前完成可研、融资及其他开采前准备工作，探矿权人无需再为准备工作预留时间而专门申请探矿权保留。

　　而现实中，更常见，也对探矿权人权益有更大影响的情形，是国家基于生态环境保护的需要而暂缓开采，如勘查区块所在区域被纳入国家公园或自然保护区进而限制开采，或因自然灾害等不可抗力导致暂时不能开采，或者是政策法规发生变动，需要一段时间来适应政策法规提出的新的要求。而国家为了公共利益或者因技术条件暂时难以利用等情况在旧《矿法》及其配套法律法规中，反而可能不得申请探矿权保留[5]。

　　新《矿法》基于强化矿业权人整体矿业权合法权益保护的考虑，删除了上述不得申请探矿权保留的这一限制，创新性地赋予探矿权人在“为了公共利益的需要，或者因不可抗力或者其他特殊情形”[6]下依法申请办理探矿权保留的权利，顺应实际，保护了探矿权人在重大不利变化情况下仍能取得采矿权的心理预期，强化物权保护。

　　因此，相较于原《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）》，新《矿法》语境下的探矿权保留调整了其适用情形，从来不及办理探转采环节的一项过渡措施，调整为基于公共利益等外部原因导致无法转采的一种保护措施，避免探矿权在外部因素干预下因期限届满而归于消灭。

　　如前所述，在旧《矿法》及其配套政策法规框架下[7]，申请探矿权保留的法律后果之一即探矿权因保留期届满而注销，仅在政策允许的特殊情形下经申请得以继续开展勘查工作，目的系确保为探转采手续预留足够时间。

　　新《矿法》第二十五条第二款明确“探矿权保留期间，探矿权期限中止计算。”此处中止计算的含义，笔者理解，应指在探矿权保留期间，探矿权人不得勘查，原本计算的探矿权期限暂停，不因为保留期间的流逝而减少探矿权的剩余有效期；待特殊情形消除后，探矿权人可以继续行使探矿权，探矿权期限继续计算，即如上文所述，避免探矿权在外部因素干预下因期限届满而归于消灭。该种对探矿权保留法律效果的调整，允许在探矿权保留期届满后接续勘查（未达到转采条件）或转为采矿权（达到转采条件），结合新《矿法》对探矿权期限的适当延长、矿业权收回补偿制度安排，可进一步降低不可预见的因素给矿业权人带来的风险。

　　1. 现行探矿权保留申请制度，要求申请人提交证明“已探明可供开采矿体”的说明，并对资源的储量、勘查的程度是否满足申请保留的条件进行了限制。而基于公共利益需要对矿业权人权利进行干预或不可抗力的发生时间本就具有不确定性。新《矿法》实施后是否会对探矿权保留的条件、手续进行调整，以解决该等冲突，我们期待后续配套法规、政策能够提出操作方案。

　　2. 新《矿法》对于探矿权保留的期限、延期事宜暂无体现，会否较现行政策规定的“5+2+2”期限更长，有待以配套法规、政策等方式予以明晰。

　　3. 《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）》规定的探矿权保留期限内，探矿权使用费继续缴纳；新《矿法》语境下的探矿权保留期限理解不计入探矿权有效期限，那么，探矿权使用费是否在保留期内暂行缴纳，也期配套法规、政策等方式予以明晰。

　　为确立矿业权是受法律保护的物权这一重要原则，新《矿法》建立矿业权收回补偿制度。过往探矿/采矿许可证“一证赋两权”的特征，使得矿政管理过程中，基于行政监管的需要而侵犯物权的情形时有发生，进而产生纠纷。如（2020）冀01民终5996号侵权责任纠纷案、（2020）皖行终1028号关闭矿山补偿决定行政诉讼案，案情概要如下：

　　（2020）冀01民终5996号案中，恒峪公司因高速公路的修建导致矿区被部分压覆，侵权方未予合理补偿或赔偿，法院认定，行政机关的行为（不予续期安全生产许可）导致恒峪公司全面停产，实际侵犯了矿业权人的采矿权。而（2020）皖行终1028号案中，因政策调整、开展环境治理恢复，矿业权被收回、不予续期，矿山被关闭，但行政机关将矿业许可单一地视为行政许可、仅按照实际投入的损失进行补偿，忽略了采矿权本身的价值，未予补偿。

　　前述案例并非个例，但可见在基于公共利益的需要，开展重大基建项目建设、环境治理恢复时，对矿业权人的物权如何保护——包括是否收回（矿业权到期不予延续是否属于“收回”，违法关闭矿山是否属于“收回”）以及如何收回、如何补偿等问题已亟待解决。新《矿法》通过创设矿业权收回补偿制度进行了探索。

　　新《矿法》所规定的矿业权收回补偿制度，一是强调非依法律明确规定的事由、非经法定程序，不得随意收回矿业权；二是借鉴《民法典》《土地管理法》所确立的公平补偿原则[8]，强调矿业权收回补偿应当公平、合理。但这一规定仍过于原则化，尚有诸多亟待明晰的问题，如：

　　对于矿业权收回，新《矿法》仅明确一个前提条件，即“为了公共利益的需要”，但新法未对“公共利益”的内涵进行界定，另一方面，学界对于“公共利益”是否有必要书面化界定亦有争论。对此，笔者认为，一方面，可考虑借鉴新《土地管理法》修正时对“公共利益”的列举式规定，在后续授权立法中对此予以明确；或可考虑仅将“公共利益”规定为收回矿业权的一般原则，但实践中政府在实施收回需要界定“公共利益”时，要遵守一套程序，以程序正当性来确保结果的正确性。

　　那么，如何搭建一套行之有效的前置程序，是新《矿法》矿业权收回制度落地实施的核心。对此，笔者理解，也可以吸取我国土地征收补偿制度的先进经验——在2019年《土地管理法》修正前，我国土地征收补偿过程中也面临征收补偿程序不统一的问题，制度嬗变，新《土地管理法》对征收补偿程序在制度供给、程序、救济等方面围绕国情和物权保护的需要作了重大调整。

　　如何就矿业权收回进行“公平、合理的补偿”，是矿业权收回补偿制度需进一步落实的重要问题。如前文（2020）皖行终1028号案，涉及对矿业权不予延续是否应予补偿的问题，即矿业权本身是否存在价值，此为矿业权收回补偿类案中的典型争议。经笔者查阅过往类似裁判案例，实务中矿业权压覆、收回、不予续期补偿等案件涉及的争议焦点还有矿业权价值如何确定，损失如何界定等。部分类案涉及的补偿内容及认定争议整理如下：

　　矿业权收回补偿制度虽已有重大突破，但仍较原则化。补偿的适用情形、补偿前提的明确、补偿程序的确定、补偿标准的制定、补偿方案的落地（例如补偿范围、计算或评估方法、支付时限）等有关矿业权收回补偿制度落地的方方面面仍需细化，新《矿法》配套法规的出台也将减少行政管理和司法实务中的不确定性。

　　长期以来，探矿权的期限为不超过三年（石油、天然气则不超过7年），每次延续不超过2年[9]；2023年自然资源部自然资规〔2023〕6号文将探矿权和延续期限均调整为5年[10]，本次新《矿法》延续了这一改革成果。

　　在实践中，受到技术水平、地理环境等客观因素的影响，探矿权人探明矿产资源储量的期限通常至少需要五年，而最长三年的勘查许可证期限、不超过两年的续期，通常不足以探明矿产资源储量。即使探明、转采，通过探矿权保留制度获得更长准备时间，每两年进行一次的续期、保留延期，也给探矿权人带来非常大的工作量，即“不是在续期，就是在去续期的路上”。

　　本次新《矿法》修改，除响应自然资规〔2023〕6号文的改革措施，对探矿权期限、续期期限均延长至五年外，还明确规定续期次数（续期不超过三次），整体而言，续期后探矿权期限最长可达二十年。探矿权期限和续期期限制度设计，一方面“综合考虑了矿产资源勘查工作的实际需要和避免资源限制浪费的管理要求”[11]；另一方面，探矿权期限和续期期限的适当延长，可以减少实地勘查工作中的烦琐程序，减轻开发主体在矿产资源勘探、开发活动中的负担；再者，也可与矿业权收回补偿制度钩稽，达到保护矿业权人投资成果的效果——通过不予延续探矿权的实务案例可以看出，生态保护的需要、公益性重大项目投建、控规调整等是探矿权不予延续的主要原因，通常也符合新《矿法》对需进行收回补偿的“公共利益”的定义。那么，延长探矿权有效期，且期限内发生基于“公共利益”进行的矿业权收回，探矿权人可以依法获得法定补偿，也是对投资成果的一种保护机制。

　　笔者整理了不予延续探矿权的部分实务案例（不包括归因于主体资格、材料文件、申请期限等与申请条件有关的案例，或矿区面积缩减不足导致无法续期的案例），归纳如下：

　　我国是全球最大的矿产品生产和消费国之一，矿产资源的重要性不言而喻。然而，由于国家地理环境存在高度复杂性，矿产品的开采难度大，冶炼以及高效利用等关键技术领域也存在提升空间。与此同时，我国人口众多，人均矿产资源相对匮乏，这使得资源的合理开发与利用尤为重要。随着国际政治经济形势的不断变化、科技的迅猛发展，以及我国工业化进程对矿产品需求的日益增长，矿产资源安全已经构成挑战。因此，建立和完善矿产资源的国家安全观及其配套制度变得尤为迫切。通过政策和法律的引导，提高矿产资源的开采效率和利用水平，保障国家资源安全，对于促进我国经济的可持续发展具有重要意义。

　　新《矿法》在第一条中明确将“保障国家矿产资源安全”作为立法目的之一。这一设定凸显了矿产资源安全在国家总体安全中的重要地位，为后续法律条款的制定和实施提供了方向指引和价值取向，确保相关法律的制定和执行始终围绕保障国家矿产资源安全这一核心目标展开。在矿产资源开发利用和保护工作中，新《矿法》确立了“坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”作为基本原则，这一原则要求在矿产资源的勘查、开发、利用和保护等各个环节，都要坚持党的领导，将国家安全放在首位，统筹兼顾发展与安全的关系。同时，新《矿法》还专章规定了“矿产资源储备和应急”，明确了战略性矿产资源保护的具体措施及国际合作的重要性，并将实施危害国家矿产资源安全行为的违法责任和追责要求予以明确。从立法原则、实施保障、违法责任等各个维度明确了矿产资源安全的重要性。[12]

　　为贯彻矿产资源国家安全观，新《矿法》强调积极开展矿产资源领域的国际合作，用好国内国际两个市场、两种资源，促进国内国际双循环。同时，也注重加强国内矿产资源的勘探开发和增储上产。这种既重视国际合作又强化国内开发的策略，旨在建立多元化矿产资源的来源渠道，降低对单一国家或地区的依赖，增强我国在国际矿产资源市场中的话语权和影响力，从而更好地保障国家矿产资源安全。

　　近年来，我国头部矿企加强境外投资规模和步伐：2023年6月19日，中国宝武与西芒杜赢联盟完成了西芒杜铁矿项目股权交割，标志着中国宝武将成为西芒杜铁矿项目实质性的第一大股东；2023年8月，铜陵有色金属集团控股有限公司斥资66.7亿元收购世界特大型铜矿——厄瓜多尔米拉多铜矿；2023年12月27日，五矿资源有限公司公告称以18.75亿美元收购位于非洲博茨瓦纳的Khoemacau铜矿；2024年，中矿资源先后收购纳米比亚Tsumeb铜冶炼厂（98%权益）与赞比亚Kitumba铜矿（65%权益）；2024年10月9日，紫金矿业发布公告称出资10亿美元收购纽蒙特持有的加纳阿基姆（Akyem）金矿项目100%权益；2024年11月7日，紫金矿业发布公告称收购泛美白银旗下秘鲁拉阿雷纳（La Arena）铜金矿项目100%权益，此次收购对价包括交割时一次性支付的2.45亿美元……这些收购案例反映了我国矿企在全球矿产资源领域的战略布局和影响力，对保障国内资源供应安全具有积极作用。

　　走出去的同时，引进来也尤为重要。具备先进的矿产勘查和开发技术的外商投资企业是我国矿业领域高质量发展不可忽视的重要力量，外商投资有助于提高我国矿产资源的勘探效率和开采精度，长远来看，其伴随的技术溢出效应还有助于我国矿业生产成本降低、环境保护技术加强、资源综合利用率提高。近年来，我国积极加大采矿业的外资引进力度。2014年，我国采矿业实际利用外商直接投资金额仅为5.6亿美元；商务部《2023年中国外资统计公报》显示，2022年我国采矿业实际使用外资金额已经升至15.4亿美元[13]；2024年12月20日，国家发展改革委、商务部联合发布《鼓励外商投资产业目录》（公开征求意见稿），在《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》规定的全国鼓励外商投资产业目录基础上，新增了部分范围，进一步强化我国矿业领域及相关制造业引入外国投资和外国技术的决心。

　　在加强国际合作的同时，国际间矿产资源的争夺和防范也是不容忽视的客观现实，西方主要经济体多年以来对矿业领域的关键技术攻关的投资一直在增加，并通过国家联盟形式扩大矿业供应链上的线月，美国牵头联合澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国以及欧盟等十个国家和地区共同成立“矿产安全伙伴关系”联盟，协调内部关键矿产供应链的矛盾。无独有偶，2022年12月，美国、加拿大、澳大利亚、法国、德国、英国、日本又组建“可持续关键矿产联盟”作为“矿产安全伙伴关系”的补充，主要目标是统一关键矿产的生产、采购和监管标准。此类具有排他色彩的区域化联盟进一步加剧了国际间阵营竞争态势。与此同时，我国国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》连续五版都包括禁止外商投资采矿业中的稀土、放射性矿产、钨勘查、开采及选矿，2024年12月3日商务部发布《关于加强相关两用物项对美国出口管制的公告》，明确：“一、禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口。二、原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口；对石墨两用物项对美国出口，实施更严格的最终用户和最终用途审查。”据此，强化国际合作的同时，加强自主创新，打造多元供应链，提升产业竞争力，是未来一段时间应对国家矿产资源安全问题的重要工作。

　　2011年，国务院批准实施《找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）》，提出“用8～10年时间重塑矿产勘查开发格局”的目标任务，以石油、天然气、铀、铁、铜、铝、钾盐等重要矿产资源为重点，开展主要含油气盆地、重点成矿区带地质找矿工作，旨在保障我国经济社会可持续发展、提高矿产资源保障能力，目标是形成一批重要矿产资源战略接续区，建立重要矿产资源储备体系。行动实施以来已经取得重要成效，我国石油、天然气十年新增资源量分别为101亿吨、6.85万亿立方米，约占新中国成立以来查明总量的25%、45%，发现玛湖、庆城等17个亿吨级大油田和安岳、苏里格等21个千亿立方米级大气田，晶质石墨十年新增资源量为3.36亿吨，约占新中国成立以来查明总量的65%。[14]但随着战略新兴产业的发展需求不断上涨，我国矿产资源供需矛盾依然存在，加大战略性矿产勘查开发力度依然是紧迫需求。

　　2023年1月11日，2023年全国自然资源工作会议召开并提出：“要围绕加强重要能源矿产资源国内勘探开发和增储上产，全面启动新一轮战略性矿产国内找矿行动。突出紧缺和大宗战略性矿产，以重要含油气盆地和重点成矿区带为重点，根据地质工作程度分类施策实施勘查找矿；推进相关科技专项，为找矿突破提供支撑；配合做好煤炭、钾盐、铁矿保供工作。”

　　新一轮找矿突破战略行动聚焦战略性矿种，深化矿产资源管理改革，大力推进科技创新，提高矿产资源节约与综合利用水平，推进绿色勘查和绿色矿山建设，加大国内矿产勘查力度，增强能源和战略性矿产资源保障能力。行动实施以来，河南三门峡盆地油气、鄂西铌钽-稀土、海南锆铪等找矿和技术攻关实现了重大突破；西藏、黑龙江、湖北的铜，新疆、四川、江西的锂，新疆、甘肃、湖南、山东、陕西的金，辽宁、新疆、河北的铁等资源量均实现大幅增长；镓、锗、铟等资源的增量通过评价超额完成“十四五”目标，钴、镍、铬等资源量的增长也取得了一定进展。[15]下一步找矿工作将进一步利用大数据、人工智能等现代技术优势，发挥院士专家智囊作用，聚焦尚未达成增量目标任务的矿种，为矿产资源国家安全的谋篇布局提供找矿支撑。

　　矿产资源的国家安全是一项系统性工作，此次在立法原则层面予以定调。从国家安全的角度来看，新《矿法》的实施不仅是对矿产资源管理的优化，更是对国家矿产资源安全体系的全面升级。笔者也期待主管部门加大力度激励矿业投资、矿业科研、矿产品市场等领域的发展，这将为我国工业建设提供坚实的原材料保障，并为矿产资源行业的整体发展提供有力支持。

　　新《矿法》舍弃了旧《矿法》中“国家规划矿区”“国民经济具有重要价值的矿区”“重要矿床”等用语，以“战略性矿产资源”作为立法用语，体现了此类资源对于国民经济和尖端科技发展的重要作用，对于国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展的重要价值。与此同时，新《矿法》还对战略性矿产资源目录的制定主体予以明确，并从用地、开采、储备、压覆等各方面对其进行了特殊的保护性规定。

　　《全国矿产资源规划（2016—2020年）》首次将能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石共24种矿产列入战略性矿产目录，作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象，并在资源配置、财政投入、重大项目、矿业用地等方面加强引导和差别化管理，提高资源安全供应能力和开发利用水平。

　　2021年，自然资源部商有关部门对战略性矿产资源清单进行调整，确定将36种矿产纳入《全国矿产资源总体规划（2021—2025年）》中的新一轮战略性矿产目录。[16]

　　基于战略性矿产资源对于国民经济、国防安全、新质生产力发展的重要价值，新《矿法》除了从用地（下文“变化7：对矿产资源用地作出专门规定”详述）、压覆等常规事项上做出特殊规定之外，还专章规定了“矿产资源储备和应急”，目的在于增强战略性矿产资源的供应链韧性，防止因资源短缺导致价格剧烈波动和生产中断，同时提高国内资源自给能力，降低进口矿产依赖度。

　　1. [储备体系]构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系；

　　2. [储备设施]加强战略性矿产资源储备设施建设，组织实施矿产品储备，建立灵活高效的收储、轮换、动用机制；

　　3. [产能责任]开采战略性矿产资源的采矿权人有义务落实产能储备责任，合理规划生产能力，确保应急增产需要；

　　4. [储备地]结合资源储量、分布情况及其稀缺和重要程度等因素，划定战略性矿产资源储备地；

　　5. [预警体系]建立和完善矿产资源供应安全预测预警体系，提高预测预警能力和水平，及时对矿产品供求变化、价格波动以及安全风险状况等进行预测预警；

　　6. [应急措施]制定矿产品供需严重失衡时的应急响应措施，可以依法采取发布供求信息、紧急调度开采与供应、应急性开采、动用储备、实施价格干预等措施。

　　战略性矿产资源的储备与应急是新《矿法》增设的章节，涉及矿业上下游产业链及相应政府主管部门的联动配合，实务层面如何确保衔接有待研究。对此，笔者有以下建议：

　　1. 战略性矿产资源储备与应急首先需要基础设施的综合完善，其次需要运转机制的统筹衔接，最为重要的是需要对市场变化有一定的前瞻预测能力。在此过程中，自然资源部、发改委、财政部、商务部、能源局等主管部门应当根据各自的职能建立协调机制、确保整体体系的有效运转；同时基于主管部门的数据采集和政策引导能力，应当加快大数据与人工智能的使用步伐，根据产地地理位置和条件、矿产品品位、共伴生矿产情况、选冶难度等数据构建最具性价比的储备地、储备设施投资模型；根据生产数据、消费数据构建市场需求预测模型，确定矿产品的储备红线；并建立矿产品供需失衡严重时应急措施最优方案的排序模型。

　　2. 对于市场层面，战略性矿产资源的投资主体需要履行哪些保护性开采义务，亟待主管部门制定出让合同示范文本予以明确。

　　3. 对于执行应急处置措施造成损失的补偿标准，也应当尽快出台细则，以确保市场主体的投资预见性。

　　新《矿法》首次明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地，对此，矿山企业可以根据矿产资源特性选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合；特别是集体建设用地长期租赁用以开采矿产资源的常规“非法”模式，得到了法律层面的制度许可。实际上，在新《矿法》颁布前，多个省级自然资源主管部门按照自然资源部的统一要求，一直在推进矿业用地改革，并已经取得初步成效。

　　2005年原国土资源部通过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》，同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地，既保障矿山企业用地，又严格保护耕地、维护农民土地权益。

　　2011年，原国土资源部分别在山西平朔露天煤矿、内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿、云南磷化露天磷矿等地区扩大采矿临时用地方式试点改革；2012年在山西省范围内扩大试点范围，选择10座露天煤矿和铝矿开展采矿临时用地方式改革，探索采矿用地新的供地方式。

　　2020年10月15日，甘肃省自然资源厅发布《关于进一步加强采矿用地管理的通知》（甘资规发〔2020〕5号），明确采矿用地依据矿山开采服务年限，合理确定土地供应方式，不满4年的，可按临时用地有关规定管理，但必须进行合理补偿。

　　2022年11月18日，自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号），提出地方政府和采矿企业可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题。

　　2024年11月初，四川省自然资源厅印发《重点矿业企业用地保障工作方案》，提出由省厅成立采矿用地领导小组，制定“一企一策”用地保障方案，将部分重点矿业企业用地项目纳入用地审批绿色通道，省、市、县三级分别配备“用地保姆”，限时完成用地预审和选址、用地组卷报批工作。针对当前非能源类矿产项目用地不符合征收条件的问题：探索先期办理农用地转用手续、暂不办理土地征收的方式保障用地，避免出现合法采矿、违法用地现象。针对地方政府、采矿企业和涉地农民对使用集体土地保障采矿项目的顾虑：各方研究讨论指导州、县两级政府探索集体建设用地作价入股、联营的路径，研究农民安置补偿机制，确保在合法合规的基础上，兼顾企业自主经营管理和涉地农民切身利益。

　　新《矿法》吸收各地探索经验，明确拟从统筹规划和多样化矿业用地等方式入手解决矿业用地难题。如，明确“编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求”，以及“保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地”，此处“土地”，既包括国有土地，也包括农民集体所有土地。[17]

　　相较于此前已经着手探索的矿业用地改革措施，新《矿法》的规定更为保守，但用地模式多元化已然在立法层面得到了肯定，可以预期矿企的用地难题将在此后的发展中逐步解决。矿业发展是国家发展的大势所趋，结合集体经营性建设用地入市等新政的施行，矿业用地模式将朝着多元化、灵活化发展，这无疑为矿业投资增添了新动力。

　　《土地管理法》《土地管理法实施条例》中都规定了地质勘查可以临时用地，但并未对矿业开采开放临时用地。新《矿法》第三十四条针对露天开采战略性矿产资源做出了特殊规定，在满足以下条件的情况下可以临时用地：1. 拟开采的矿产资源属于国务院制定的战略性矿产资源目录中的种类且可以进行露天开采；2. 经科学论证，具备边开采、边复垦条件；3. 报省级以上人民政府自然资源主管部门批准；4. 及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件。

　　根据《土地管理法》第五十七条、《土地管理法实施条例》第二十条的规定，临时用地需注意：1. 在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意；2. 临时用地期限一般为两年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年（此处可能会有突破，下文详述）；3. 土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

　　开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。《土地管理法》第四十五条[18]所列（一）至（五）项可以征收的情形除了政府组织实施的能源基础设施建设用地外，并未包括采矿，此处应当结合该条第（六）项及新《矿法》第三十四条的规定进行体系解释。需要注意的是，该征收农村集体土地之规定仅适用于《土地管理法》第四十五条所列的“公共利益需要”，结合新《矿法》第三十四条，也就是说仅限定于开采战略性矿产资源，其他矿产资源依然不可突破，但可基于新《矿法》第三十四条以出租、作价入股等多元方式灵活使用农村集体土地。

　　新《矿法》第三十四条提出勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限，笔者理解，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，新《矿法》较之于《土地管理法》属于特别法，按照特别法优于一般法的法律适用原则，可以依矿业权的期限延长矿业用地临时使用的期限，以确保矿、地期限一致，故上文中《土地管理法》《土地管理法实施条例》对于临时用地期限的强制规定，也将依照新《矿法》得以突破。

　　2023年7月26日，自然资源部发布《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号），意见第三条提出：“实行砂石土采矿权‘净矿’出让，积极推进其他矿种的‘净矿’出让。加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率。依据矿产资源规划、地质工作成果和市场需求，建立矿业权出让项目库，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区域，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项和管理政策的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人能够依法依规办理用地用海用林用草审批手续，正常开展勘查开采工作。”

　　2023年，江西九江、抚州等地已经着手开展矿产资源+土地的组合出让探索。[19]

　　2024年11月27日，湖北随县“矿产+N”自然资源资产组合供应拍卖会召开，该自然资源资产组合供应模式，是通过整合“矿产+国有建设用地+集体建设用地+取水许可+林木采伐许可”等多个项目，打造“矿产+N”组合资产包，实现多要素资产的同步供应和精准配置。[20]

　　此类出让措施有效化解了矿业权与土地使用权期限不一致情况下“合法采矿、违法用地”的问题，打破了矿产资源供应和土地供应的体系壁垒，显著减少了办理各项手续所需的时间，为企业早日投产获益提供了坚实的支持。

　　此次《矿法》修订，除了在《土地管理法》之外开了一道口子，更是将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，结合此前已经开始的出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地、净矿出让、组合出让、集体经营性建设用地入市等土地供应探索经验，可以预见矿业用地难题即将得到逐步缓解。但实务中还有待简化矿业用地审批程序，以确保新《矿法》与具体流程的有效衔接，切实解决矿企发展难题。

　　我国的矿产资源属于国家所有，由国务院代表国家行使矿产资源的所有权。矿业权是矿产资源与矿政管理相关法律关系的核心，由矿产资源的物权属性衍生而来，属于用益物权。矿业权的出让就是国家与矿业权受让人之间的发生的，由各级自然资源主管部门代表国家向矿业权申请人授予矿业权的法律行为。

　　由此，矿业权取得兼具公法的行政法律规制与私法的民事物权、合同法规制特性。矿业权出让制度的设计既需要明晰行政许可职权行使的界限，保障国家矿产资源安全，体现公法的政治性、社会性；又需要平等保护矿业权人作为民事主体的权益，实现矿产资源及矿业权的财产属性，体现私法的意思自治、契约自由。

　　旧《矿法》对矿业权出让方式之规定已初具“有偿取得”的雏形，但未规定“有偿取得”的具体方式，仍以“申请在先”为矿业权设立的原则，对实践而言，已存在滞后性。

　　自1986年《矿产资源法》颁布至今，我国矿业权出让制度经历了推进依法市场化配置的逐年变迁，相应规定散见于各法规、规章之中。新《矿法》汲取了矿权管理变革的经验成果，在其施行之际，矿业权以竞争性方式出让这一原则将在法律层面予以确定。更全面的市场化之外，新《矿法》亦有对战略性矿产资源等情形的例外规定，从而为特殊矿种的安全开发需求预留了空间。

　　新《矿法》进一步完善了关于矿业权设立的规定，而更多细节事项，则留待法规继续充实。

　　1986年《矿法》出台，矿业权出让制度问世，矿权管理制度诞生于从计划经济到市场经济体制的过渡时期，矿业权的出让方式强调主管部门行政干预。而随着我国经济体制改革的进程，矿业权出让方式在不同的经济发展阶段也呈现出阶段性变化，竞争性的市场机制逐渐占据主导地位。

　　根据法规变化，可以看出，矿业权出让的法规变迁主要围绕两个方面：其一，对有偿取得的规定；其二，对是否申请在先的规定。

　　关于有偿取得。矿业权的有偿取得来源于矿产资源的有偿使用。矿产资源有偿使用制度通常应当包括矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采两方面的内容。矿业权有偿取得是指矿业权申请人通过申请登记的方式获得探矿权、采矿权，并依据国家规定支付相应的出让收益；矿产资源有偿开采是指矿业权人在开采过程中，依法向国家缴纳资源税、资源补偿费等费用，以体现矿产资源的有偿使用。[21]

　　在区分矿产资源的所有权与使用权之后，我国矿政管理逐步引入矿产资源用益物权（使用权）的有偿取得及使用制度，即国家作为矿产资源所有权人，向市场主体以多种方式出让对矿产资源的勘查、开采等权利，并收取一定对价。该“对价”不仅需体现矿产资源自身价值，还需要实现国家的资源所有者权益，一般包括探矿权使用费、采矿权使用费、资源税、资源补偿费（已并入资源税）等。根据新《矿法》第二十一条第二款规定，配套的矿业权出让收益征收办法将由国务院财政部门会同国务院自然资源主管部门、国务院税务主管部门制定。

　　关于是否申请在先。“申请在先”原则即先申请者先依法登记。我国由1996年的严格申请登记制度逐渐演变至新《矿法》基本排除“申请在先”，其间，由于矿政管理制度具有浓烈的历史与地缘政治色彩，不同时期或各地方对于矿业权出让方式的实施落地均有所差异。但综观我国的总体地质工作程度、矿山资源规模特点、经济发展规律，取消申请在先、扩大市场对于找矿工作的主导权已是大势所趋。

　　首先，根据《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）规定，对于《矿产勘查开采分类目录》中列明的部分第一类“高风险”矿种，仍在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，可以以申请在先方式取得探矿权。从《中国矿产资源报告2024》可见，“截至2023年底，全国已发现173种矿产，其中，能源矿产13种，金属矿产59种，非金属矿产95种，水气矿产6种。中国油气和非油气矿产地质勘查投资均连续三年实现正增长。2023年新发现矿产地124处……1：5万区域地质调查工作程度提高到46.1%。1：5万矿产地质调查圈定找矿靶区96处。”我国的地质工作程度已经较高，而“矿产勘查工作空白区”少之又少，“申请在先”原则的发挥余地十分有限；第二，我国的矿产资源以中小矿床居多、矿脉薄，且小矿山在创造国家财富、调整经济结构、扩大社会就业、增加农民收入、促进地方经济发展方面起着重要作用[22]。提高市场对于开发中小矿山的积极性有助于提高我国矿产资源开采工作效率。最后，把决定权交给市场，也是提高资源配置效率，深化“放管服”改革、减少权力寻租行为的应有之义。

　　一级市场中，我国的矿业权出让主体具有唯一性，仅为代表国家进行矿业权管理的主管部门，即国家、地方县级以上人民政府自然资源主管部门和新疆生产建设兵团所属自然资源主管部门。我国的矿业权出让制度采取分级、分类管理的方式。

　　2017年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》，作为矿业权出让制度改革的指导性文件，明确划分了国家自然资源主管部委与省级自然资源主管部门的矿业权出让权限。《矿业权出让制度改革方案》要求下放审批权限、强化监管服务，并选取了山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（自治区）开展试点工作。

　　2017年6月7日，国土资源部公布了《关于委托山西省等6个省级国土资源主管部门实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查开采审批登记的决定》（国土资源部令第75号），决定委托山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省、自治区国土资源厅，在本行政区域内实施原由国土资源部实施的部分矿产资源勘查、开采审批登记。

　　此后，国家与地方自然资源主管部门形成了分级管理的基本格局。2023年7月26日，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号），再次根据实践情况作出调整改革，明确自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记。省级自然资源主管部门负责其他战略性矿产的矿业权出让登记、落实规划管控。省级及以下自然资源主管部门负责其余矿种的矿业权出让登记。此处所指的“其他战略性矿产”指的是《全国矿产资源规划（2016-2020年）》中制定的战略性矿产目录（24种）。

　　实践中，无权出让矿业权而以拍卖、承包、转让等多种形式违法出让矿业权的主体多为乡镇一级甚至村集体组织。本文以一则入库案例，亦为最高人民法院2016年度发布十起矿业权民事纠纷典型案例之二为例进行说明。

　　根据新《矿法》规定，原则上，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让，并纳入统一的公共资源交易平台体系。同时，新《矿法》也为协议出让及其他方式设立矿业权留下了空间。矿业权出让权限划分由国务院规定。

　　现行《矿法》体系中，矿业权的出让权限划分见于《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号）：

　　根据上述规定，矿业权竞争性出让是基本原则。新《矿法》第十九条新增了对出让公告的要求：“通过竞争性方式出让矿业权的，出让矿业权的自然资源主管部门（以下称矿业权出让部门）应当提前公告拟出让矿业权的基本情况、竞争规则、受让人的技术能力等条件及其权利义务等事项，不得以不合理的条件对市场主体实行差别待遇或者歧视待遇。”矿业权竞争性出让方式的具体交易程序在《矿业权出让交易规则》中规定如下：

　　同时，《矿业权出让交易规则》规定，以协议方式出让矿业权的，在受理协议出让矿业权申请后，自然资源主管部门应当将相关信息进行公示。[23]

　　新《矿法》第十八条规定了矿业权出让的明确要求，主要集中在国家宏观指导、地方统筹安排、市场积极探索三个维度：其一，县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强对矿业权出让工作的统筹安排；其二，鼓励单位和个人向县级以上人民政府自然资源主管部门提供可供出让的探矿权区块来源；其三，国务院自然资源主管部门加强对矿业权出让工作的指导和监督。具体而言，在全面推进竞争性出让的市场化矿政大背景下，新《矿法》施行后，各级主管部门、市场主体的重点实践工作应当为竞争性方式的程序合规、矿产资源交易平台的搭建、交易规则的完善等。

　　全面推进竞争性出让可能会降低市场对高风险矿种的勘查积极性，应注意调整矿业权出让各项税费的收取，以平衡矿企风险与收益。

　　可以预见，在未来，矿业权分级管理制度改革还将继续深化，分级也会更加科学、与时俱进，地方各级自然资源主管部门应注意根据不同的矿产资源禀赋，因地制宜，发挥行政管理职能。

　　所谓“权”“证”合一到分离，“权”“证”内涵之一即探矿权、采矿权，是为物权，内涵之二为准许开展探矿、采矿的行政许可，为公法管制的内容；过去对探矿权、采矿权实行的申请审批制，颁发探矿或采矿许可证，一证载两权，是为“合一”；新《矿法》参照其他国家普遍使用的矿权管理模式，将物权与行政许可“分离”。

　　1986年《矿产资源法》规定勘查、开采矿产资源必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；1996年，《矿法》第一次修正，提出勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记，配套出台《矿产资源勘查区块登记管理办法（1998）》《矿产资源开采登记管理办法（1998）》，以明确登记、审批的条件和程序，至此，以探矿权与采矿权为核心的矿业法律制度得以建成。当时的“登记”因统计数据的需要与“审批”一同开展，“登记”“审批”实为一体，“登记”并非物权的确权程序。

　　2007年，《物权法》出台，确认探矿权、采矿权为用益物权，受法律保护。2020年《民法典》“用益物权”分编延续相关表述，确认矿业权的物权属性，但并未单独设置物权凭证，以至于探矿权、采矿权许可证长期以来同时具有物权登记与作业许可双重属性，即“一证载两权”。

　　“权”“证”合一的过程中，矿业权的设置与行政许可捆绑过紧，物权的设置和运行管理被矿政管理吸收，进而导致行政机关对物权的不当干预行为时有发生；同时，“权”“证”分离管理，也是世界矿产资源法制较完备国家通常采用的模式。

　　西方国家如澳大利亚、美国，矿产资源储备及开发历史悠久，矿政管理法制较完备。如澳大利亚，其工业资源部颁发采矿权证，载物权，与矿业有关的其他权利如矿区综合利用权、杂项工程许可证、权益保留权证、采矿权证则另行颁发许可进行管制[24]。如美国，其矿业立法也区分采矿权的获取与具体采矿行为，如爱达荷州矿产资源开发管理信息指南明确：采矿申请的获准并不意味着可以直接从事具体的开采行为，针对矿产资源的开采，另外需要满足施工计划以及提供保证金等条件，经主管机关必要的许可之后方可动工[25]。

　　借鉴相关公权与私权拆分管控与保护的模式，新《矿法》本次将矿业权独立化，将原“一证载两权”的权利束拆分为物权证与行政许可，力求减少公法管制对私权运行的行政干预，保护开发者的合法权益；这一改革既符合国际通识，也是对《民法典》所明确的矿业权作为物权的法律地位的进一步确认。

　　先看一则学界讨论甚多的案例，“郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部采矿许可证纠纷再审案”——饭垄堆公司通过挂牌出让取得采矿权，2006年郴州市国土局为其颁发采矿许可证，2011年湖南省国土厅办理采矿权延续和变更登记。中信兴光公司认为饭垄堆公司采矿权与自身存在重叠，且其在采矿许可证有效期内无法解决重叠问题，向国土资源部申请行政复议，要求撤销饭垄堆公司采矿许可证。国土资源部受理后，作出行政复议决定，撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的2011年采矿许可证。饭垄堆公司不服，提起行政诉讼，一审、二审均驳回其诉讼请求。饭垄堆公司申请再审，最高法撤销一、二审判决及行政复议决定，责令国土资源部重新作出行政复议决定，认为“采矿许可证是地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权申请人颁发的、授予采矿权申请人行使开采矿产资源权利的法律凭证，但并非唯一法律文件。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定：‘采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止’该条规定的‘自行废止’，不能理解为所有矿产资源产权权益一并丧失。”——此案中，最高院以更高的视角，在新《矿法》本次进行“权”“证”分离前就确认了保护物权独立性，矿政管理应为物权作为民事权利的行使留出空间，同时，在行政许可存在违法情形时，公权力介入干预也应注意保护矿业权人的信赖利益。

　　公、私权利之冲突表现，再看一则案例——本文“变化3：构建矿业权收回补偿制度”部分列示的“南陵县烟墩锑矿因诉南陵县人民政府、南陵县经济和信息化局关闭矿山补偿决定行政诉讼案”，因政策调整和开展环境治理恢复的需要，矿业权不予续期致使矿山被关闭，但行政机关将矿业许可单一地视为行政许可、仅按照实际投入的损失进行补偿，忽略了采矿权本身的价值而未予补偿。

　　以上公权私权混同之冲突以个案形式展示，除较为典型的自然保护区设立与扩界，还有因线性工程涉及的压覆、土地征用，政府主导的矿产资源开发整合、矿山最低生产规模调整，时有基于“政策导向”的需要向私权转嫁风险的“冲突”发生。[26]在此背景下，物权与行政许可的松绑，将矿业权独立地进行登记和公示、明晰产权，迫在眉睫。

　　新《矿法》本次进行“权”“证”分离改革后，“两证”变“四证”管理模式概述如下：

　　一方面，矿业权作为用益物权，其物权变动规则为登记生效主义，根据新《矿法》第二十二条，矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；现矿业权人持有的许可证将改为矿业权证（物权登记证），独立发挥产权登记、公示之效力（而新授予矿业权则还涉及出让合同的订立这一在先赋权手续）。

　　另一方面，矿产资源是一种特殊的自然资源，具有稀缺性、不可再生性，其开发利用需遵循可持续发展、维护代际公平；矿产资源关系到国家安全和发展战略，国家需要通过一系列措施确保资源合理利用和公共利益保护；矿业权作为附属于国家所有权的用益物权，是一种受限制的权利，必须在法定的期限内、依照法律法规和出让合同之规定进行开发利用，国家需要通过行政管理权保障所有权人的权利不受侵害；矿产资源的勘探和开采活动会对环境产生显著的外部负效应，如对土地、水体和大气造成污染，破坏生态环境……矿产资源的勘探开采活动接受公法管理具有其必要性。因此，物权登记之外，比照土地管理模式，新《矿法》第三十三条明确了矿业权人取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当取得勘查许可证、采矿许可证，并将公法管制的内容融入其中，实现维护公共利益和公共安全之规制目的。

　　矿业权人此前兼具权利人与勘查开采实施主体的身份，此番改革后，矿业权人与实施主体是否可以分离、矿业权人的变动对勘查开采活动是否有影响、“权”“证”两条线的管理如何协调，有待以配套法规、政策等方式予以明晰。

　　旧《矿法》规定国家征收的矿业权价款为“资源税”及“资源补偿费”，该制度系特定历史背景下，为维护国家投资勘查权益得以实现而制定，彼时我国的矿产资源出让仍实行“申请在先”。随着经济发展及矿政改革，该制度对非国家出资矿产地、勘查空白区等情形下征收矿业权价款的障碍难以逾越，故新政策的探索被提上了日程。新《矿法》出台前，国务院于2017年4月13日发布了《矿产资源权益金制度改革方案》；财政部、原国土资源部于2017年7月4日发布了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，该办法后被2023年3月24日发布的《矿业权出让收益征收办法》替代；2024年9月3日，自然资源部，财政部，税务总局联合发布《关于矿业权出让收益征收中矿产品销售收入计算有关问题的通知》。前述文件反映了2017年以来我国在矿业权出让收益征收上的不断探索，具体成效和有待改进的部分，将会在新《矿法》的配套制度中得以反映。

　　1997年1月1日生效的旧《矿法》第五条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”

　　1998年2月12日颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）第十三条第一款规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”同日颁布实施的《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第十条第一款规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款；采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”故旧《矿法》关于矿业权有偿出让制度的内核即为矿业权价款。

　　1999年6月7日，财政部、原国土资源部颁布实施的《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》（财综字〔1999〕74号）第四条规定：“探矿权采矿权价款包括：（一）探矿权价款。国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。（二）采矿权价款。国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。”该办法进一步明确了探矿权和采矿权价款的定义。

　　2006年8月14日，财政部、国土资源部、中国人民银行颁布实施的《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建〔2006〕394号）第一条规定：“探矿权采矿权价款收入是指中央和地方人民政府探矿权采矿权审批登记机关通过招标、拍卖、挂牌等市场方式或以协议方式出让国家出资（包括中央财政出资、地方财政出资和中央财政、地方财政共同出资，下同）勘查形成的探矿权采矿权时所收取的全部收入，以及国有企业补缴其无偿占有国家出资勘查形成的探矿权采矿权的价款。”

　　2010年，财政部、原国土资源部联合印发了《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建〔2010〕1018号）第（十一）条规定：“……对属于企业自行出资勘查探明矿产地的，不得收取矿业权价款……”

　　虽然《宪法》明确矿产资源归国家所有，旧《矿法》也规定探矿权、采矿权有偿取得，但“企业自行出资勘查探明矿产地无需缴纳矿业权价款”的规定，也说明在此期间，矿业权价款更多具有国家出资勘查所形成的投资收益这一特点。与此同时，2003年，原国土资源部印发的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》扩大了探矿权、采矿权价款的收取范围，除国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地外，对于矿业权灭失的矿产地、主管部门规定无需勘查即可直接开采的矿产等情形，也都要以“招拍挂”方式收取经评估的探矿权采矿权价款。由此，探矿权、采矿权价款兼具国家作为矿产资源所有者享有的资源权益，从而形成了探矿权、采矿权价款收取的“错位”现象，导致有些矿业权人需要同时缴纳矿产资源补偿费、探矿权、采矿权价款和资源税等费用，增加了企业的负担。这也是后续将矿业权价款调整为矿业权出让收益的重要原因。

　　2017年4月13日，国务院颁布实施的《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号），该方案第二条第一项明确规定：“在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益……”至此，我国矿业权有偿取得制度发生了根本性变化，矿业权价款制度向矿业权出让收益制度转变，使得国家资源所有权概念得到彰显。

　　此外，旧《矿法》第五条的“资源补偿费”是对矿产资源开发过程中对资源的消耗和生态环境的破坏进行补偿的费用，但随着矿业权出让收益制度的设立，出让人对于矿业权出让的定价已经反映了该部分利益的实现，结合上述改革方案第二条第三项“……按照清费立税原则，将矿产资源补偿费并入资源税……”的内容，“资源补偿费”概念也正式予以摒弃。加之《资源税法》2020年9月1日实施，故旧《矿法》第五条的“资源税”也调整为该部法律予以规制。

　　2017年6月29日，财政部、原国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号），在上述国发〔2017〕29号文件的基础上，对矿业权出让收益的征收管理作出进一步规定：

　　1. 矿业权出让收益原则上通过出让金额的形式征收。对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率的形式征收。出让收益率是指矿业权出让收益占矿产品销售收入的比率，计算公式为：年度矿业权出让收益=矿业权出让收益率×矿产品年度销售收入。

　　2. 通过招拍挂等竞争方式出让的，按招拍挂结果确定矿业权出让收益；通过协议方式出让矿业权的，矿业权出让收益按照评估价值、市场基准价就高确定。

　　3. 探矿权增列矿种以及采矿权增列矿种、增加资源储量的，增列、增加的部分比照协议出让方式，在采矿权阶段征收采矿权出让收益。对国家鼓励实行综合开发利用的矿产资源，国家另有规定的，从其规定。

　　4. 探矿权人转让探矿权，未缴纳的探矿权出让收益由受让人承担缴纳义务。采矿权人转让采矿权并分期缴纳出让收益，采矿权人需缴清已到期的部分，剩余采矿权出让收益由受让人继续缴纳。

　　5. 探矿权转为采矿权的，不再另行缴纳采矿权出让收益。探矿权未转为采矿权的，剩余探矿权出让收益不再缴纳。

　　6. 采矿权人开采完毕注销采矿许可证前，应当缴清采矿权出让收益。因国家政策调整、重大自然灾害和破产清算等原因注销采矿许可证的，采矿权出让收益按照采矿权实际动用的资源储量进行核定，实行多退少补。

　　财综〔2017〕35号文在实施过程中引发了较大争议，一次计算确定需缴纳的出让收益金额，虽然使国家的所有者权益得到了强调，但对矿业权人来说资金压力过重，同时较短的矿业权许可期限设计与出让收益收费模式对应期限存在矛盾与冲突[27]，可以说一定程度上制约了行业的发展。2023年3月24日，财政部、自然资源部、国家税务总局制定了《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）对财综〔2017〕35号文予以废止，就部分征收细节进行了调整，重要变化如下：

　　矿业权出让收益征收方式的优化调整，一方面有利于维护市场公平竞争，确保资源的安全与高效利用；另一方面充分考虑了矿产勘查和开发的实际规律，集中解决收益征收时间过早的问题，极大减轻了矿业权人投资初期的资金压力，解决了部分地质勘查单位的担忧，鼓励加快转采、投产，尽快释放产能。

　　新《矿法》规定，制定矿业权出让收益征收办法，应当根据不同矿产资源特点，遵循有利于维护国家权益、调动矿产资源勘查积极性、促进矿业可持续发展的原则，并广泛听取各有关方面的意见和建议。

　　笔者建议，制订出让收益率时，除了应当维护国家利益，还应当综合考虑矿种类型、矿石品位、开采难度、选冶技术、运输条件，针对不同的行政区划可采用弹性收益率，并适当让渡部分权利给各省级政府调控，以便更好地兼顾矿业权人的利益和矿产资源行业的长期发展。

　　[1]《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）：鼓励国有矿山企业实行探采结合、组建具有国际竞争力的矿业公司或企业集团，增强在国内外参与矿产资源勘查开采的能力。鼓励国有地质勘查单位与社会资本合资、合作，组建矿业公司或地质技术服务公司。

　　[4]《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）第9项规定，已办理保留的探矿权，因政策变化导致勘查工作程度要求提高等非矿业权人自身原因不能转采矿权，需继续开展勘查工作的，可申请探矿权延续。

　　[5]《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）》第二十一条第一款：探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后，经登记管理机关批准，可以停止相应区块的最低勘查投入，并可以在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。但是，国家为了公共利益或者因技术条件暂时难以利用等情况，需要延期开采的除外。

　　[6]新《矿法》第二十五条第二款：为了公共利益的需要，或者因不可抗力或者其他特殊情形，探矿权暂时不能转为采矿权的，探矿权人可以申请办理探矿权保留，原矿业权出让部门应当为其办理。探矿权保留期间，探矿权期限中止计算。

　　[7]本部分所指探矿权保留制度所涉及的“旧《矿法》及其配套政策法规”具体如下：

　　（1）《矿产资源勘查区块登记管理办法（2014修订）》第二十一条，上表已载明，不再赘述；

　　（2）《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）第8项：探矿权人申请探矿权延续、保留，应当在规定期限内提出申请。因不可抗力或其他非申请人自身原因，未在规定期限内提出延续、保留申请，或者需要继续延长保留期。九游官网app九游官网app